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Une brève histoire d’INSPIRE et ses relations avec l’open data et les collectivités

Jeudi, septembre 14th, 2017

(Cette article a été publié dans le n°117 de la revue Géomatique Expert, juillet-août 2017, qui fut distribuée lors de la conférence INSPIRE 2017)

Il arrive qu’on attire mon attention sur des articles liant réglementation européenne, open data et collectivités. Un peu investi dans les deux premiers depuis des lustres, il arrive que je prenne conscience de la complexité institutionnelle de la chose et de notre propre faiblesse pédagogique, malgré nos tentatives anciennes1. Contrairement à ce que vous pourrez lire ici ou là, le droit européen de la donnée est étranger à l’open data, et les collectivités territoriales n’en sont pas une cible.

Toutefois, une des causes de ces confusions est probablement l’absence de document synthétique expliquant l’origine de la directive INSPIRE. Le présent article espère combler cette lacune.

De quel open data parle-t-on ?

Le lecteur aura sans doute le réflexe de se référer peu ou prou à la définition du Gouvernement : « L’open data désigne l’effort que font les institutions, notamment gouvernementales, qui partagent les données dont elles disposent. Ce partage doit être gratuit, dans des formats ouverts, et permettre la réutilisation des données. »2

Toutefois, si la directive européenne sur la réutilisation des données publiques (dite PSI) de 2003 a été mise à jour en 2011 , elle n’a toujours aucune ambition sur l’ouverture des données publiques gratuites, ouvertes et dans des formats ouverts. Il n’y a tout simplement pas de cadre légal arrêté par l’Union européenne.

Par ailleurs, la révision de la directive PSI n’a pas eu de conséquence sur INSPIRE et vice-versa, notamment parce que la directive PSI porte sur la réutilisation des données publiques et non sur leur mise en ligne ou sur leur gratuité (si l’on considère que l’ouverture des données s’accompagne de leur gratuité, ce qui est la définition la plus courante). En effet, son article 6 – Principes de tarification3 établit la possibilité de redevances pour « l’organisme du secteur public concerné (…) tenu de générer des recettes suffisantes pour couvrir une part substantielle des coûts afférents à leur collecte, à leur production, à leur reproduction et à leur diffusion. »

Peut-être l’open data dont parle certains auteurs serait-elle celle de Légifrance4, qui peut ne pas être gratuite ? Dans un billet publié le 22 mai 20135, je m’interrogeais sur ce que les uns et les autres entendaient par « open data ». L’article de Simon Chignard6, qui semble ne plus être en ligne, retraçait les batailles idéologiques entre cinq groupes de pensées et cinq définitions plus ou moins compatibles. Comme souvent, le terme est devenu un slogan aux contours flous. D’où l’enjeu grandissant de le définir quand on s’en empare.

Aujourd’hui, on pourrait se demander pourquoi les institutions européennes ont-elles mis en avant le concept d’Infrastructure de Données Géographiques (IDG) au lieu de s’inscrire dans la vague de l’open data ?

Il faut se rappeler qu’au début des années 2000 (où même vous, chers lecteurs, étaient tous nés), l’open data n’étaient pas un projet politique ni même un sujet de débat. En revanche, certains, dont le ministère français de l’environnement, diffusaient depuis 1998 des bases de données, géographiques ou non7, et cherchaient des solutions aux problèmes d’interopérabilité rencontrés. INSPIRE a ainsi été soutenue par les acteurs engagés dans ces diffusions libres, gratuites et sans licence. L’autre retour d’expérience était que le volontariat n’est pas suffisant, et on l’a vu aussi dans l’ouverture des données publiques des collectivités, qui restent peu engagées au-delà des plus avancées.

Pourquoi INSPIRE ?

INSPIRE découle-t-elle d’une tentative de mobilisation de l’ensemble des acteurs sur une dimension porteuse pour les citoyens européens ?

Pas vraiment.

INSPIRE est le résultat de l’échec de l’initiative « GI2000 » proposée par la DG XIII (Télécommunications) à partir de 199589. L’association Eurogi en était un fervent soutien, et on retrouve plusieurs noms associés à INSPIRE par la suite : F. Salgé, M. Craglia, A. Annoni… Il s’agissait alors d’organiser le marché européen de l’information géographique pour garantir une croissance durable.10
La filiation entre GI2000 et INSPIRE se voit incidemment ici.

Le canal de la DG XIII n’a pas été le bon, incapable de trouver un support suffisant pour une législation aussi large11 et aussi, semble-t-il, en raison du manque de cas concret d’utilisateur concerné12.

Il s’est agit alors de trouver le bon porteur de projet. Ce fut Mme Margot Wallström, commissaire européenne à l’environnement de 1999 à 200413, qui décida de lancer ces travaux ambitieux.

Fin 2006, les négociations entre la Commission européenne et le Parlement européen, d’un côté, et les États membres, de l’autre, étaient au point de rupture après l’échec des deux lectures entre le Conseil et le Parlement européen.

Le point d’achoppement était le projet d’article 23(1), devenu ensuite l’actuel article 17(2), qui prétendait « prohiber toute restriction au point d’utilisation, en particulier de nature transactionnelle, procédurale, juridique, institutionnelle ou financière ». Une majorité d’États membres, Royaume-Uni en tête, craignaient que cela ne soit une menace sur les modèles économiques des agences de cartographie et de météorologie. Encore aujourd’hui, ces enjeux restent évidemment bien présents dans les débats autour de l’ouverture des données. Le fait est que la législation européenne, qui n’est pas décidée par la Commission mais par le Conseil (des États membres) et par le Parlement européen, a refusé de les trancher.

Pour la même raison, le projet d’article 24 qui devait imposer des « conditions communes de licence » a disparu. En revanche, l’actuel article 17(3) qui établi la possibilité de redevances a été ajouté.

A la veille de la réunion de conciliation finale, nous étions quelques-uns à craindre l’échec qui aurait conduit au retrait du projet de directive INSPIRE. Le Parlement et la Commission acceptèrent finalement un compromis avec les États membres14.

Le cadre environnemental permit d’élargir le soutien à la proposition en faisant entrer le Parlement européen, co-législateur en ce domaine. Il permit également de mettre en avant des cas d’utilisation concrets, à savoir la plus grande facilité offerte aux autorités publiques de répondre aux études d’impact, ainsi que l’énoncent les premiers considérants de la directive INSPIRE.

En revanche, pas plus le « citoyen » que les « entreprises » n’existent dans le texte de la directive : il s’agit d’une directive sur le partage de données entre autorités publiques, point. Bien entendu, l’obligation de publier ces informations sur l’internet n’est pas mineure. Toutefois, la pratique française, très volontariste, ne doit pas faire oublier que plusieurs États membres ont des interprétations et des mises en œuvre nettement moins ouvertes sur l’internet.

En quoi les collectivités sont-elles concernées par INSPIRE ?15

Dès son article 4-6, la directive exclue « le plus bas niveau de gouvernement » d’INSPIRE, sauf si « des dispositions législatives ou réglementaires qui en imposent la collecte ou la diffusion ». Cela sera transcrit en droit français par « (INSPIRE) n’est applicable aux séries de données géographiques détenues par une commune ou au nom de celle-ci que si des dispositions législatives en imposent la collecte ou la diffusion. ».
Les négociateurs français de l’époque avaient notamment défendu cette disposition, conscients du coût de la mise en œuvre d’INSPIRE dans le contexte bien connu de l’énorme morcellement de notre territoire en petites communes.
Au final, jusqu’à l’adoption de la loi « Pour une République numérique » (octobre 2016), parmi les données communales seuls les documents d’urbanisme étaient soumis à la directive. Et jusqu’au début de 2016 cette obligation était plutôt mise en œuvre par les directions départementales du territoire.

Pourquoi les collectivités locales apparaissent-elles parfois comme les plus en difficulté face à ce projet européen multiscalaire ? Au final, ne serait-ce pas parce qu’elles sont les moins concernées ?

Conclusion

La lecture des directives INSPIRE et PSI à la lumière de l’Open data « à la mode de France » et de la « Stratégie numérique pour l’Europe » de la Commission européenne de 10 ans postérieures paraît, du point de vue méthodologique, un anachronisme. En ce sens, méfiez-vous des communicants !

L’open data et, de surcroît, la donnée locale sont tout simplement hors du champ de la directive INSPIRE, et ceci par une volonté politique délibérée exprimée au moment de sa négociation. Quoiqu’on puisse en penser, l’open data n’est tout simplement pas un élément du droit européen.

Enfin, et c’est ce que je voudrais que l’on retienne de cet article, les ressorts profonds qui ont permis la mise en place de la directive INSPIRE ne sont pas liés à des stratégies politiques puissamment déterminées. Comme souvent lorsqu’il s’agit d’innovation, ils reposent sur la motivation extraordinaire d’une toute petite poignée d’acteurs largement idéalistes voire utopistes, et l’intuition de deux commissaires européens de l’environnement. Ils ont su convaincre les co-législateurs. C’est comme cela que l’Europe est grande.

Notes :
[1] INSPIRE pour les néophytes, 4ème édition : http://www.geoinformations.developpement-durable.gouv.fr/quatrieme-version-de-la-directive-inspire-pour-les-a3179.html
[2] L’ouverture des données publiques
[3] Directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013
[4] JORF n°0103 du 3 mai 2014 page 7639 texte n° 107, Vocabulaire de l’informatique et du droit
[5] De la convergence INSPIRE/Open Data
[6] L’Open data n’est pas l’outil de la transparence, entretien avec Simon Chignard
[7] Dont www.prim.net, lancé en octobre 1998 et dont j’avais la charge.
[8] Frequently asked Questions concerning Geographic Information in DG XIII/E
[9] GI2000 : Why do we need a European Geographic Information policy?
[10] Towards a European policy framework for geographic information
[11] Page 11
[12] « because of the lack of a real problem owner. » in THE IMPORTANCE OF A STRATEGIC DIALOGUE FOR THE CREATION OF AN ESDI FRAMEWORK, 2006
[13] Les deux paragraphes qui suivent forment le récit que m’en fit l’agent, Hugo de Groof, en charge de la directive INSPIRE depuis son origine lors de deux entretiens, en décembre 2015 et septembre 2016.
[14] Améliorer les données géographiques de l’UE: accord en conciliation sur l’initiative INSPIRE
[15] 4ème paragraphe

Pourquoi ne pas mettre en œuvre INSPIRE

Vendredi, octobre 9th, 2015

Ce billet n’a pour objectif que de relayer et mettre en avant celui d’Henri Pornon intitulé « Mise en conformité INSPIRE, punition ou nécessité pour les collectivités? ».

En effet, plus on s’éloigne du cœur de l’Etat, moins l’ardente nécessité d’appliquer la loi, en tout cas celle-là, s’estompe pour de multiples raisons.

Donc, n’appliquons pas ces textes contraignants, horriblement compliqués et coûteux.

A la place, cherchons comment résoudre les vrais problèmes : comment trouver les données dont j’ai besoin dans l’actuelle avalanche de données en vrac, comprendre leurs limites, les récupérer sans perdre neuf mois en négociation, si possible par web services, et puis aussi valoriser les miennes tout en rendant visible mon propre travail.

Heu…

Un point sur la mise en oeuvre d’INSPIRE au 30 août : zoom sur les collectivités

Lundi, octobre 5th, 2015

Preuve de l’importance prise par l’évaluation de la mise en œuvre d’INSPIRE pour les plateformes régionales et pour les producteurs, malgré ses imperfections rappelées ici, on me demande de plus en plus souvent quand sortira la prochaine afin d’être en mesure de prendre les éventuelles mesures correctrices d’ici-là.

Je réponds :

nous avons réalisé une extraction le 30 août 2015 qui va donner lieu à un billet prochainement (c’est-à-dire, maintenant).

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L’Europe subventionne les SIG

Dimanche, novembre 11th, 2012

Bonjour,

(NdB : vu sur le fil Tweeter de Libertic) : un exemple d’Open data français? La Commission européenne a l’habitude de délivrer les données sur les projets européens. Quoique les données dont je vais parler soient issues de Présage, l’outil de la DATAR de suivi des fonds structurels européens, d’où mon interrogation sur l’origine française ou européenne. Bref.
Un site (sous Géoclip) permet l’accès par cartographie. Ainsi, en téléchargeant le fichier xls, on apprends par un rapide butinage (simple recherche par mot-clé) que l’Union européenne subventionne pour 400 000 euros de sujets « SIG » ou « portail géographique » en PACA, dont un peu plus d’un quart seulement au CRIGE PACA.
Et PACA n’est pas la région la mieux dotée, loin de là.

Qui classera les régions bénéficiaires des subventions européennes dans le domaine de la géomatique?

Question subsidiaire : les fonds pour le prochain round devraient être conditionnées à la mise en oeuvre des directives européennes. Quel impact cela aura-t-il dans le domaine couvert par INSPIRE? Réponse dans le premier semestre 2013.

Sanctions : fin du FEDER en 2014/2015 ?

Mardi, février 15th, 2011

Deux fois la semaine dernière que j’entends cette rumeur. Elle est fausse, mais pas complètement dénuée de fondement, et j’en suis peut-être la source à mon corps défendant.

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Le nouveau Géocatalogue est arrivé!

Jeudi, mai 20th, 2010

Il est arrivé, toujours à l’adresse http://www.geocatalogue.fr/.

J’attire votre attention sur la nouvelle ouverture du Géocatalogue au vaste monde, voir la page « Cataloguer » et les nouvelles Conditions d’utilisation (PDF) qui passent de six pages à trois. Le terme « d’adhérents » a été conservé faute de mieux, mais la notion de convention disparaît pour laisser place à une procédure en ligne. On essaie d’appliquer nos principes à nous-mêmes…

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Où trouver une synthèse adaptée aux territoires?

Lundi, mars 29th, 2010

La question est apocryphe, c’est juste un prétexte pour signaler l’excellente présentation de CIGAL à l’occasion de la journée d’animation qui a eu lieu le 23 février 2010. La synthèse en question est là : « INSPIRE: 1ère étape, les métadonnées« (PDF).

INSPIRE et les missions publiques

Vendredi, septembre 4th, 2009

Suite d’une question de unorb que je résume ci-dessous :

L’article 4 de la Directive dit : « les données détenues par une autorité publique, après avoir été produites ou reçues par une autorité publique, ou bien gérées ou mises à jour par cette autorité et rentrant dans le champ de ses missions publiques« . Si un Conseil général dispose de
– « missions publiques obligatoires » (ex. sur les Transports scolaires, Routes dép., Social, etc.)
– « missions publiques complémentaires » (ex. Environnement > données sur Schéma d’aménagement et de gestion des eaux, aménagement et gestion des rivières…).
Les termes « missions publiques » englobent ils l’ensemble des compétences, obligatoires et complémentaires ?

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Un autre point de vue sur les coûts

Jeudi, juin 4th, 2009

Lors de la journée INSPIRE du CRIGE PACA, Denis Delerba, de la Communauté urbaine Nice Côte d’Azur, animateur national du GT SIG Topo de l’AITF, a développé une approche des coûts dans INSPIRE qui me paraît très efficace. Incapable d’approcher son style, je lui ai demandé d’écrire en quelque mots sa pensée, et je le remercie de son apport :

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Que s’est-il passé à la journée INSPIRE du CRIGE PACA?

Mercredi, avril 1st, 2009

De notre envoyé spécial…

La journée a été inaugurée par les mots d’accueil de Cécile Helle, élue régionale et présidente du CRIGE, et Jacky Hautier, SGAR adjoint. De la première, j’ai retenu que le partage de données, au sens d’INSPIRE, était un élément de la démocratie locale. Du second, que les informations géographiques devaient prendre leur place dans les systèmes d’information globaux.
Bien entendu, cette extraction est totalement objective…

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