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Une brève histoire d’INSPIRE et ses relations avec l’open data et les collectivités

Jeudi, septembre 14th, 2017

(Cette article a été publié dans le n°117 de la revue Géomatique Expert, juillet-août 2017, qui fut distribuée lors de la conférence INSPIRE 2017).

Il arrive qu’on attire mon attention sur des articles liant réglementation européenne, open data et collectivités. Un peu investi dans les deux premiers depuis des lustres, il arrive que je prenne conscience de la complexité institutionnelle de la chose et de notre propre faiblesse pédagogique, malgré nos tentatives anciennes. Contrairement à ce que vous pourrez lire ici ou là, le droit européen de la donnée est étranger à l’open data, et les collectivités territoriales n’en sont pas une cible.

Toutefois, une des causes de ces confusions est probablement l’absence de document synthétique expliquant l’origine de la directive INSPIRE. Le présent article espère combler cette lacune.

De quel open data parle-t-on ?

Le lecteur aura sans doute le réflexe de se référer peu ou prou à la définition du Gouvernement : « L’open data désigne l’effort que font les institutions, notamment gouvernementales, qui partagent les données dont elles disposent. Ce partage doit être gratuit, dans des formats ouverts, et permettre la réutilisation des données. »

Toutefois, si la directive européenne sur la réutilisation des données publiques (dite PSI) de 2003 a été mise à jour en 2011 , elle n’a toujours aucune ambition sur l’ouverture des données publiques gratuites, ouvertes et dans des formats ouverts. Il n’y a tout simplement pas de cadre légal arrêté par l’Union européenne.

Par ailleurs, la révision de la directive PSI n’a pas eu de conséquence sur INSPIRE et vice-versa, notamment parce que la directive PSI porte sur la réutilisation des données publiques et non sur leur mise en ligne ou sur leur gratuité (si l’on considère que l’ouverture des données s’accompagne de leur gratuité, ce qui est la définition la plus courante). En effet, son article 6 – Principes de tarification établit la possibilité de redevances pour « l’organisme du secteur public concerné (…) tenu de générer des recettes suffisantes pour couvrir une part substantielle des coûts afférents à leur collecte, à leur production, à leur reproduction et à leur diffusion. »

Peut-être l’open data dont parle certains auteurs serait-elle celle de Légifrance, qui peut ne pas être gratuite ? Dans un billet publié le 22 mai 2013, je m’interrogeais sur ce que les uns et les autres entendaient par « open data ». L’article de Simon Chignard, qui semble ne plus être en ligne, retraçait les batailles idéologiques entre cinq groupes de pensées et cinq définitions plus ou moins compatibles. Comme souvent, le terme est devenu un slogan aux contours flous. D’où l’enjeu grandissant de le définir quand on s’en empare.

Aujourd’hui, on pourrait se demander pourquoi les institutions européennes ont-elles mis en avant le concept d’Infrastructure de Données Géographiques (IDG) au lieu de s’inscrire dans la vague de l’open data ?

Il faut se rappeler qu’au début des années 2000 (où même vous, chers lecteurs, étaient tous nés), l’open data n’étaient pas un projet politique ni même un sujet de débat. En revanche, certains, dont le ministère français de l’environnement, diffusaient depuis 1998 des bases de données, géographiques ou non, et cherchaient des solutions aux problèmes d’interopérabilité rencontrés. INSPIRE a ainsi été soutenue par les acteurs engagés dans ces diffusions libres, gratuites et sans licence. L’autre retour d’expérience était que le volontariat n’est pas suffisant, et on l’a vu aussi dans l’ouverture des données publiques des collectivités, qui restent peu engagées au-delà des plus avancées.

Pourquoi INSPIRE ?

INSPIRE découle-t-elle d’une tentative de mobilisation de l’ensemble des acteurs sur une dimension porteuse pour les citoyens européens ?

Pas vraiment.

INSPIRE est le résultat de l’échec de l’initiative « GI2000 » proposée par la DG XIII (Télécommunications) à partir de 1995. L’association Eurogi en était un fervent soutien, et on retrouve plusieurs noms associés à INSPIRE par la suite : F. Salgé, M. Craglia, A. Annoni… Il s’agissait alors d’organiser le marché européen de l’information géographique pour garantir une croissance durable.
La filiation entre GI2000 et INSPIRE se voit incidemment ici.

Le canal de la DG XIII n’a pas été le bon, incapable de trouver un support suffisant pour une législation aussi large et aussi, semble-t-il, en raison du manque de cas concret d’utilisateur concerné.

Il s’est agit alors de trouver le bon porteur de projet. Ce fut Mme Margot Wallström, commissaire européenne à l’environnement de 1999 à 2004, qui décida de lancer ces travaux ambitieux.

Fin 2006, les négociations entre la Commission européenne et le Parlement européen, d’un côté, et les États membres, de l’autre, étaient au point de rupture après l’échec des deux lectures entre le Conseil et le Parlement européen.

Le point d’achoppement était le projet d’article 23(1), devenu ensuite l’actuel article 17(2), qui prétendait « prohiber toute restriction au point d’utilisation, en particulier de nature transactionnelle, procédurale, juridique, institutionnelle ou financière ». Une majorité d’États membres, Royaume-Uni en tête, craignaient que cela ne soit une menace sur les modèles économiques des agences de cartographie et de météorologie. Encore aujourd’hui, ces enjeux restent évidemment bien présents dans les débats autour de l’ouverture des données. Le fait est que la législation européenne, qui n’est pas décidée par la Commission mais par le Conseil (des États membres) et par le Parlement européen, a refusé de les trancher.

Pour la même raison, le projet d’article 24 qui devait imposer des « conditions communes de licence » a disparu. En revanche, l’actuel article 17(3) qui établi la possibilité de redevances a été ajouté.

A la veille de la réunion de conciliation finale, nous étions quelques-uns à craindre l’échec qui aurait conduit au retrait du projet de directive INSPIRE. Le Parlement et la Commission acceptèrent finalement un compromis avec les États membres.

Le cadre environnemental permit d’élargir le soutien à la proposition en faisant entrer le Parlement européen, co-législateur en ce domaine. Il permit également de mettre en avant des cas d’utilisation concrets, à savoir la plus grande facilité offerte aux autorités publiques de répondre aux études d’impact, ainsi que l’énoncent les premiers considérants de la directive INSPIRE.

En revanche, pas plus le « citoyen » que les « entreprises » n’existent dans le texte de la directive : il s’agit d’une directive sur le partage de données entre autorités publiques, point. Bien entendu, l’obligation de publier ces informations sur l’internet n’est pas mineure. Toutefois, la pratique française, très volontariste, ne doit pas faire oublier que plusieurs États membres ont des interprétations et des mises en œuvre nettement moins ouvertes sur l’internet.

En quoi les collectivités sont-elles concernées par INSPIRE ?

Dès son article 4-6, la directive exclue « le plus bas niveau de gouvernement » d’INSPIRE, sauf si « des dispositions législatives ou réglementaires qui en imposent la collecte ou la diffusion ». Cela sera transcrit en droit français par « (INSPIRE) n’est applicable aux séries de données géographiques détenues par une commune ou au nom de celle-ci que si des dispositions législatives en imposent la collecte ou la diffusion. ».
Les négociateurs français de l’époque avaient notamment défendu cette disposition, conscients du coût de la mise en œuvre d’INSPIRE dans le contexte bien connu de l’énorme morcellement de notre territoire en petites communes.
Au final, jusqu’à l’adoption de la loi « Pour une République numérique » (octobre 2016), parmi les données communales seuls les documents d’urbanisme étaient soumis à la directive. Et jusqu’au début de 2016 cette obligation était plutôt mise en œuvre par les directions départementales du territoire.

Pourquoi les collectivités locales apparaissent-elles parfois comme les plus en difficulté face à ce projet européen multiscalaire ? Au final, ne serait-ce pas parce qu’elles sont les moins concernées ?

Conclusion

La lecture des directives INSPIRE et PSI à la lumière de l’Open data « à la mode de France » et de la « Stratégie numérique pour l’Europe » de la Commission européenne de 10 ans postérieures paraît, du point de vue méthodologique, un anachronisme. En ce sens, méfiez-vous des communicants !

L’open data et, de surcroît, la donnée locale sont tout simplement hors du champ de la directive INSPIRE, et ceci par une volonté politique délibérée exprimée au moment de sa négociation. Quoiqu’on puisse en penser, l’open data n’est tout simplement pas un élément du droit européen.

Enfin, et c’est ce que je voudrais que l’on retienne de cet article, les ressorts profonds qui ont permis la mise en place de la directive INSPIRE ne sont pas liés à des stratégies politiques puissamment déterminées. Comme souvent lorsqu’il s’agit d’innovation, ils reposent sur la motivation extraordinaire d’une toute petite poignée d’acteurs largement idéalistes voire utopistes, et l’intuition de deux commissaires européens de l’environnement. Ils ont su convaincre les co-législateurs. C’est comme cela que l’Europe est grande.

Ouverture des données et SIG en 5 mn

Vendredi, janvier 20th, 2017

J’ai l’honneur d’être invité à Décryptagéo pour participer à la table ronde « Tout ce que vous avez toujours voulu savoir sur les nouvelles lois (NOTRe, Valter, Lemaire…) et leurs implications pour votre SIG ». L’idée est de présenter très vite nos sujet pour laisser ensuite les auditeurs poser leurs questions.

L’enjeu est donc de présenter les lois en questions en cinq minutes.

Heu…

Partant du principe qu’il n’y a de citoyen actif qu’un citoyen informé,  que pour poser des questions il faut connaître les éléments du débats et que ce blog ne saurait être étranger aux questions d’ouverture des données liées aux données géographiques, je pose ici les points clés des lois en question qui nous concernent. Ils sont principalement issus d’un article de la Mission de l’information géographique paru dans Sign@ture n°61, en septembre 2016. Notez qu’il s’agit d’un extrait étroit de textes beaucoup plus larges, de surcroît centré sur des impacts opérationnels.

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La fabrique des données brutes (notes de lecture)

Jeudi, juin 5th, 2014

[NdB : il s’agit en fait de commentaires et d’extraits, visant à vous donner envie de lire l’article lui-même]

J’avais exposé ici quelques éléments sur la relation entre INSPIRE et l’ouverture des données, notamment alimentés par l’excellente présentation d’Alain Bergue (PDF) sur la mise en place de l’ouverture des données à Nantes. Tous ceux qui ont eu à prendre des données en interne pour les publier sur l’internet savent bien ce que cela recouvre de travail, de diplomatie et de difficultés diverses.

La sociologie a ceci de passionnant qu’elle permet la transformation des vécus en savoir par une mise en perspective et un décryptage des situations. C’est tout l’intérêt de l’article de Jérôme Denis et Samuel Goëta, de Telecom ParisTech « La fabrique des données brutes – Le travail en coulisses de l’open data « .

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Retour de la session Open data du Geospatial World Forum

Dimanche, mai 11th, 2014

Invité à parler de partage de données géographiques dans ce forum, j’ai été placé dans la session Open data. Plutôt que de faire de savantes synthèses sur les propos des autres (Danoises, Israélien, Texan, Néerlandais, Néo-Zélandais, Britannique…), j’ai choisi de rapporter ici quelques phrases qui m’ont frappé.

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Trois autres exemples de licences ouvertes décryptées

Mardi, mars 25th, 2014

L’exemple d’hier était lié à un de nos outils du ministère de l’écologie. Nous sommes allé voir comment d’autres rendaient compte des licences ouvertes.

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Comment reconnaître une donnée ouverte (géographique)?

Lundi, mars 24th, 2014

Une donnée ouverte est une donnée gratuite et librement réutilisable. Pour les reconnaître, voici ce que dit le guide du CNIG de décembre 2013 sur les métadonnées.

Dans le cas des données ouvertes, il est recommandé d’ajouter à l’information « pas de restriction d’accès public » une description du type de licence (versionné) et un lien vers le texte de la licence lui-même, dans le champ useLimitation. Enfin, il est recommandé d’ajouter une instance du champ useConstraints utilisant la valeur « license » de la liste de code.

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Un point de vue sur Open/big data et l’administration

Lundi, mars 17th, 2014

(Pour une revue interne (et underground), j’ai rédigé un éditorial pour tenter de faire un point sur les enjeux du jour : ouverture des données publiques, Big data et évolution des TIC dans les administrations. Les lecteurs n’étant pas des spécialistes, cela paraîtra peut-être schématique à certains, et ce serait normal : ça l’est!)

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Le G8 parle de métadonnées

Mercredi, juin 19th, 2013

Le G8 signe une charte pour l’ouverture des données publiques.

Dans l’annexe, on trouve les données prioritaires : santé, horaires des transports… Beaucoup de données localisables, et donc probablement de nombreuses valorisations de l’infrastructure de données géographiques européenne.

On y parle même de métadonnées (même si elles restent très basiques)! Dans un document du G8! Non mais, je rêve…

De la convergence INSPIRE/Open Data

Mercredi, mai 22nd, 2013

J’ose penser que les lecteurs de ce blog sont à peu près au courant de ce qu’est la directive INSPIRE. Pour les autres, lisez les 320 articles précédents, ou retenez ceci : ça sert à partager de la donnée géographique, c’est-à-dire qui fait référence à un lieu, même de façon indirecte. Mais qu’est-ce que c’est que l’Open data?

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L’Europe subventionne les SIG

Dimanche, novembre 11th, 2012

Bonjour,

(NdB : vu sur le fil Tweeter de Libertic) : un exemple d’Open data français? La Commission européenne a l’habitude de délivrer les données sur les projets européens. Quoique les données dont je vais parler soient issues de Présage, l’outil de la DATAR de suivi des fonds structurels européens, d’où mon interrogation sur l’origine française ou européenne. Bref.
Un site (sous Géoclip) permet l’accès par cartographie. Ainsi, en téléchargeant le fichier xls, on apprends par un rapide butinage (simple recherche par mot-clé) que l’Union européenne subventionne pour 400 000 euros de sujets « SIG » ou « portail géographique » en PACA, dont un peu plus d’un quart seulement au CRIGE PACA.
Et PACA n’est pas la région la mieux dotée, loin de là.

Qui classera les régions bénéficiaires des subventions européennes dans le domaine de la géomatique?

Question subsidiaire : les fonds pour le prochain round devraient être conditionnées à la mise en oeuvre des directives européennes. Quel impact cela aura-t-il dans le domaine couvert par INSPIRE? Réponse dans le premier semestre 2013.