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Conférence INSPIRE 2017 : discours de Serge Bossini à Strasbourg

Mardi, septembre 26th, 2017

Monsieur le Secrétaire d’État,
Monsieur le Président de la Région,
Monsieur le Maire,
Messieurs les Directeurs généraux,
Mesdames et messieurs,

Je voudrais tout d’abord excuser le ministre Nicolas HULOT.
Vous le savez peut-être, le Président MACRON et le Gouvernement sont engagés dans une transformation profonde de la société française. Même si les journées que vous allez vivre dans cette conférence sont au cœur des enjeux de modernisation que mon Gouvernement veut porter en France, l’ampleur de la tâche explique qu’il n’a pas pu venir aujourd’hui nous rejoindre.

Monsieur le Secrétaire d’État, il est frappant de voir à quel point le responsable français que je suis aurait pu reprendre votre discours à son compte. Nous devons 1) veiller à ce que le changement ait du sens pour les acteurs, avec une approche adaptée. 2) Impliquer les entreprises. Et 3) trouver le bon équilibre entre sécurité et diffusion de données.

Je voudrais souligner, pour ma part, que cette conférence est organisée à l’initiative de la France et de l’Allemagne, avec un soutien important de la Commission européenne. Elle représente à mes yeux la construction européenne dans ce qu’elle a de meilleur, c’est-à-dire ouverte, coopérative, constructive, soucieuse d’avancées concrètes.

La directive INSPIRE était ambitieuse, et peut-être même, à certains égards, utopique ; mais il est bon que l’Europe soit ambitieuse. Et l’utopie ouvre souvent des pistes opérationnelles intéressantes. Dix ans après, sans doute, certains points doivent être revus à la marge. Mais c’est bien peu par rapport aux bouleversements que l’irruption du numérique a provoqués dans nos vies depuis 2007. L’ambition élevée d’INSPIRE s’est révélée à la hauteur de ces bouleversements.

C’est la bonne nouvelle. INSPIRE a été une étape importante pour la diffusion structurée des données environnementales. En France, elles étaient en ligne déjà pour la plupart depuis le début des années 2000 ; mais INSPIRE nous a permis de les standardiser et de les diffuser selon des modes interopérables, pour permettre la création de services en aval. Nous n’avons peut-être pas toujours pu suivre le rythme que le calendrier de la directive prévoyait. Les obstacles au changement ne sont pas principalement techniques. Dans des sociétés humaines complexes comme les nôtres, il faut être aussi déterminé que patient. Le dernier rapport de la France le montre, nous avons maintenant un certain nombre d’éléments qui en atteste la réussite. Donc la bonne nouvelle, c’est qu’INSPIRE, ça marche.

Par rapport au côté cliquant, tape-à-l’œil, parfois poudre-aux-yeux du numérique, INSPIRE souffre pourtant d’un handicap. INSPIRE est une infrastructure. Or, une infrastructure, c’est quelque chose de souterrain, solide, mais qui n’est pas fait pour être montré… Je vous avoue que les portails INSPIRE de données environnementales sont souvent, à mon goût, déroutants, peu ergonomiques. Les messages et informations sont souvent peu compréhensibles, bref, ce n’est pas facile d’en faire une démonstration convaincante devant un haut responsable politique – sans parler de nos concitoyens.

M. le Secrétaire d’État, je parle bien entendu de la mise en œuvre en France ! C’est sans doute différent en Allemagne.

Aujourd’hui les ministres, les décideurs politiques, et donc les gens, vos parents, vos conjoints, attendent de l’administration quelque chose d’aussi simple que ce qu’on a là-dessus, sur son smartphone. Je sais que certains États membres sont très avancés sur ce plan. En France, nous avons encore beaucoup de progrès devant nous.

Cela doit nous conduire à envisager l’étape d’après. Dans mon ministère, elle consiste à voir comment cette masse de données, libérée par les politiques d’opendata et par la mise en œuvre d’INSPIRE, peut être valorisée pour maintenant faciliter la vie des gens.

Cet objectif très simple, faciliter la vie des gens, rend nécessaires quatre changements d’attitude de la part des producteurs de données, notamment dans l’administration.

Premièrement, il faut toujours se rappeler que la donnée n’est pas une fin en soi. Il faut « activer » les données, il faut les rendre utiles. À cet effet, il faut renforcer le lien entre les développeurs – et il y en a beaucoup dans cette salle – et les agents en charge des métiers des autorités publiques comme la protection de l’environnement, l’urbanisme, la prévention des risques majeurs, et toutes les missions de nos différents ministères et de nos différentes autorités publiques.

Ce lien doit être aussi mieux établi avec les usagers et les entreprises privées, y compris les entreprises privées non-numériques, qui sont, en réalité, dans nos domaines, assez souvent ceux qui rendent la vie possible à nos concitoyens.

Deuxièmement, nous devons régulièrement nous poser la question : « est-ce que vous consommez vos propres données ? ». Qui parmi vous, dans la salle, consomme ses propres données via des services externes ?

Toutes celles et ceux qui ont eu à convaincre une administration d’ouvrir telle ou telle base de données ont sans doute partagé cette anecdote : le responsable du service statistique vous dit que c’est impossible d’ouvrir les données en question parce qu’elles sont de trop mauvaise qualité, et que si on les place en opendata, ça va se voir. C’est pourtant avec ces mêmes données que nous faisons prendre des décisions à nos dirigeants !

Tant qu’on ne s’en sert pas vraiment, on ne sait pas ce que « vaut » une donnée. Nous devons nous assurer, nous-mêmes, que les données que nous publions sont « activables », « consommables » par d’autres. Et si nos propres services n’arrivent pas à les utiliser, c’est que notre travail n’est pas achevé.

Le troisième changement, c’est que la distinction entre infrastructure et superstructure est de moins en moins nette. La vieille séparation entre un « backoffice » et un « frontoffice » est de moins en moins pertinente pour ce qui concerne les systèmes d’information. Cela signifie qu’il faut maintenant animer un continuum d’acteurs qui va du gestionnaire de bases de données à la communauté d’utilisateurs, en passant par des éditeurs, des collectivités, des entreprises et des particuliers, des associations bénévoles, des ministres et des agents publics sur le terrain.

Ce sont tous les éléments de cette chaîne qui concourent à la meilleure protection de l’environnement et au meilleur service public. Ceux-là doivent être capables d’utiliser nos données avec la même simplicité.

En France, sous le nom d’État-Plateforme, notre traduction de « Government 2.0 », nous cherchons à faire circuler ces masses d’information au service des bénéficiaires finaux – et bien évidemment dans le respect de leur vie privée. Nous cherchons à le faire en mobilisant les communautés de bénéficiaires, de développeurs, de responsables de services publics et de producteurs de données.

À ce titre, nous facilitons l’innovation interne par ce qu’on appelle des « start-ups d’État ». C’est une formulation paradoxale, mais qui fonctionne très bien : nous mettons des agents volontaires en position d’entrepreneur à l’intérieur des ministères, en leur donnant des moyens et du temps, de façon à ce qu’ils puissent se consacrer pendant 6 mois, par exemple, à temps plein, au développement d’un produit, d’un service qui simplifie massivement les processus administratifs, dans une logique de meilleur service à l’usager.

Le quatrième et dernier changement que je veux citer ici porte sur tout ce qui n’est en général pas considéré comme une « donnée » par l’administration : les documents d’urbanisme, les décisions préfectorales, les arrêts de jurisprudence, les rapports d’évaluation, etc. Il existe une masse considérable de documents écrits qui sont essentiels pour enrichir les données géographiques fournies par INSPIRE.

À l’heure actuelle, la plupart de ces documents ne sont pas « lisibles par une machine », alors que leur valeur ajoutée pour utiliser les données à bon escient est parfois déterminante. Nous lançons actuellement des projets d’intelligence artificielle pour apprendre à nos machines à lire les documents d’urbanisme. Nous espérons arriver vite à des résultats utiles pour concilier au mieux construction et environnement.

En résumé : activons nos données, utilisons-les nous-mêmes, animons les communautés et partons à la conquête de nouvelles sources.

Cette logique se retrouve dans le sous-titre que nous avons collectivement souhaité pour cette conférence. « INSPIRE out of the box », c’est être capable de changer notre vitesse d’adaptation. Car il s’agit désormais non seulement d’apporter un service, des informations, des droits, des capacités d’agir à nos concitoyens : nous devons le faire avec une qualité de service, une richesse de sens, une reconnaissance de chacun, qui soient à la hauteur de ce que nous avons tous pris l’habitude d’avoir sur nos smartphones.

Je sais que cette conférence sera pour vous l’occasion de travailler ensemble et de réfléchir ensemble à ce que peut être la mise en œuvre effective de ces changements sur la base commune qu’est INSPIRE. Je vous remercie de votre écoute et je vous souhaite une excellente conférence.

Opening Plenary: INSPIRE working together across borders for environment and digital society

Une brève histoire d’INSPIRE et ses relations avec l’open data et les collectivités

Jeudi, septembre 14th, 2017

(Cette article a été publié dans le n°117 de la revue Géomatique Expert, juillet-août 2017, qui fut distribuée lors de la conférence INSPIRE 2017)

Il arrive qu’on attire mon attention sur des articles liant réglementation européenne, open data et collectivités. Un peu investi dans les deux premiers depuis des lustres, il arrive que je prenne conscience de la complexité institutionnelle de la chose et de notre propre faiblesse pédagogique, malgré nos tentatives anciennes1. Contrairement à ce que vous pourrez lire ici ou là, le droit européen de la donnée est étranger à l’open data, et les collectivités territoriales n’en sont pas une cible.

Toutefois, une des causes de ces confusions est probablement l’absence de document synthétique expliquant l’origine de la directive INSPIRE. Le présent article espère combler cette lacune.

De quel open data parle-t-on ?

Le lecteur aura sans doute le réflexe de se référer peu ou prou à la définition du Gouvernement : « L’open data désigne l’effort que font les institutions, notamment gouvernementales, qui partagent les données dont elles disposent. Ce partage doit être gratuit, dans des formats ouverts, et permettre la réutilisation des données. »2

Toutefois, si la directive européenne sur la réutilisation des données publiques (dite PSI) de 2003 a été mise à jour en 2011 , elle n’a toujours aucune ambition sur l’ouverture des données publiques gratuites, ouvertes et dans des formats ouverts. Il n’y a tout simplement pas de cadre légal arrêté par l’Union européenne.

Par ailleurs, la révision de la directive PSI n’a pas eu de conséquence sur INSPIRE et vice-versa, notamment parce que la directive PSI porte sur la réutilisation des données publiques et non sur leur mise en ligne ou sur leur gratuité (si l’on considère que l’ouverture des données s’accompagne de leur gratuité, ce qui est la définition la plus courante). En effet, son article 6 – Principes de tarification3 établit la possibilité de redevances pour « l’organisme du secteur public concerné (…) tenu de générer des recettes suffisantes pour couvrir une part substantielle des coûts afférents à leur collecte, à leur production, à leur reproduction et à leur diffusion. »

Peut-être l’open data dont parle certains auteurs serait-elle celle de Légifrance4, qui peut ne pas être gratuite ? Dans un billet publié le 22 mai 20135, je m’interrogeais sur ce que les uns et les autres entendaient par « open data ». L’article de Simon Chignard6, qui semble ne plus être en ligne, retraçait les batailles idéologiques entre cinq groupes de pensées et cinq définitions plus ou moins compatibles. Comme souvent, le terme est devenu un slogan aux contours flous. D’où l’enjeu grandissant de le définir quand on s’en empare.

Aujourd’hui, on pourrait se demander pourquoi les institutions européennes ont-elles mis en avant le concept d’Infrastructure de Données Géographiques (IDG) au lieu de s’inscrire dans la vague de l’open data ?

Il faut se rappeler qu’au début des années 2000 (où même vous, chers lecteurs, étaient tous nés), l’open data n’étaient pas un projet politique ni même un sujet de débat. En revanche, certains, dont le ministère français de l’environnement, diffusaient depuis 1998 des bases de données, géographiques ou non7, et cherchaient des solutions aux problèmes d’interopérabilité rencontrés. INSPIRE a ainsi été soutenue par les acteurs engagés dans ces diffusions libres, gratuites et sans licence. L’autre retour d’expérience était que le volontariat n’est pas suffisant, et on l’a vu aussi dans l’ouverture des données publiques des collectivités, qui restent peu engagées au-delà des plus avancées.

Pourquoi INSPIRE ?

INSPIRE découle-t-elle d’une tentative de mobilisation de l’ensemble des acteurs sur une dimension porteuse pour les citoyens européens ?

Pas vraiment.

INSPIRE est le résultat de l’échec de l’initiative « GI2000 » proposée par la DG XIII (Télécommunications) à partir de 199589. L’association Eurogi en était un fervent soutien, et on retrouve plusieurs noms associés à INSPIRE par la suite : F. Salgé, M. Craglia, A. Annoni… Il s’agissait alors d’organiser le marché européen de l’information géographique pour garantir une croissance durable.10
La filiation entre GI2000 et INSPIRE se voit incidemment ici.

Le canal de la DG XIII n’a pas été le bon, incapable de trouver un support suffisant pour une législation aussi large11 et aussi, semble-t-il, en raison du manque de cas concret d’utilisateur concerné12.

Il s’est agit alors de trouver le bon porteur de projet. Ce fut Mme Margot Wallström, commissaire européenne à l’environnement de 1999 à 200413, qui décida de lancer ces travaux ambitieux.

Fin 2006, les négociations entre la Commission européenne et le Parlement européen, d’un côté, et les États membres, de l’autre, étaient au point de rupture après l’échec des deux lectures entre le Conseil et le Parlement européen.

Le point d’achoppement était le projet d’article 23(1), devenu ensuite l’actuel article 17(2), qui prétendait « prohiber toute restriction au point d’utilisation, en particulier de nature transactionnelle, procédurale, juridique, institutionnelle ou financière ». Une majorité d’États membres, Royaume-Uni en tête, craignaient que cela ne soit une menace sur les modèles économiques des agences de cartographie et de météorologie. Encore aujourd’hui, ces enjeux restent évidemment bien présents dans les débats autour de l’ouverture des données. Le fait est que la législation européenne, qui n’est pas décidée par la Commission mais par le Conseil (des États membres) et par le Parlement européen, a refusé de les trancher.

Pour la même raison, le projet d’article 24 qui devait imposer des « conditions communes de licence » a disparu. En revanche, l’actuel article 17(3) qui établi la possibilité de redevances a été ajouté.

A la veille de la réunion de conciliation finale, nous étions quelques-uns à craindre l’échec qui aurait conduit au retrait du projet de directive INSPIRE. Le Parlement et la Commission acceptèrent finalement un compromis avec les États membres14.

Le cadre environnemental permit d’élargir le soutien à la proposition en faisant entrer le Parlement européen, co-législateur en ce domaine. Il permit également de mettre en avant des cas d’utilisation concrets, à savoir la plus grande facilité offerte aux autorités publiques de répondre aux études d’impact, ainsi que l’énoncent les premiers considérants de la directive INSPIRE.

En revanche, pas plus le « citoyen » que les « entreprises » n’existent dans le texte de la directive : il s’agit d’une directive sur le partage de données entre autorités publiques, point. Bien entendu, l’obligation de publier ces informations sur l’internet n’est pas mineure. Toutefois, la pratique française, très volontariste, ne doit pas faire oublier que plusieurs États membres ont des interprétations et des mises en œuvre nettement moins ouvertes sur l’internet.

En quoi les collectivités sont-elles concernées par INSPIRE ?15

Dès son article 4-6, la directive exclue « le plus bas niveau de gouvernement » d’INSPIRE, sauf si « des dispositions législatives ou réglementaires qui en imposent la collecte ou la diffusion ». Cela sera transcrit en droit français par « (INSPIRE) n’est applicable aux séries de données géographiques détenues par une commune ou au nom de celle-ci que si des dispositions législatives en imposent la collecte ou la diffusion. ».
Les négociateurs français de l’époque avaient notamment défendu cette disposition, conscients du coût de la mise en œuvre d’INSPIRE dans le contexte bien connu de l’énorme morcellement de notre territoire en petites communes.
Au final, jusqu’à l’adoption de la loi « Pour une République numérique » (octobre 2016), parmi les données communales seuls les documents d’urbanisme étaient soumis à la directive. Et jusqu’au début de 2016 cette obligation était plutôt mise en œuvre par les directions départementales du territoire.

Pourquoi les collectivités locales apparaissent-elles parfois comme les plus en difficulté face à ce projet européen multiscalaire ? Au final, ne serait-ce pas parce qu’elles sont les moins concernées ?

Conclusion

La lecture des directives INSPIRE et PSI à la lumière de l’Open data « à la mode de France » et de la « Stratégie numérique pour l’Europe » de la Commission européenne de 10 ans postérieures paraît, du point de vue méthodologique, un anachronisme. En ce sens, méfiez-vous des communicants !

L’open data et, de surcroît, la donnée locale sont tout simplement hors du champ de la directive INSPIRE, et ceci par une volonté politique délibérée exprimée au moment de sa négociation. Quoiqu’on puisse en penser, l’open data n’est tout simplement pas un élément du droit européen.

Enfin, et c’est ce que je voudrais que l’on retienne de cet article, les ressorts profonds qui ont permis la mise en place de la directive INSPIRE ne sont pas liés à des stratégies politiques puissamment déterminées. Comme souvent lorsqu’il s’agit d’innovation, ils reposent sur la motivation extraordinaire d’une toute petite poignée d’acteurs largement idéalistes voire utopistes, et l’intuition de deux commissaires européens de l’environnement. Ils ont su convaincre les co-législateurs. C’est comme cela que l’Europe est grande.

Notes :
[1] INSPIRE pour les néophytes, 4ème édition : http://www.geoinformations.developpement-durable.gouv.fr/quatrieme-version-de-la-directive-inspire-pour-les-a3179.html
[2] L’ouverture des données publiques
[3] Directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013
[4] JORF n°0103 du 3 mai 2014 page 7639 texte n° 107, Vocabulaire de l’informatique et du droit
[5] De la convergence INSPIRE/Open Data
[6] L’Open data n’est pas l’outil de la transparence, entretien avec Simon Chignard
[7] Dont www.prim.net, lancé en octobre 1998 et dont j’avais la charge.
[8] Frequently asked Questions concerning Geographic Information in DG XIII/E
[9] GI2000 : Why do we need a European Geographic Information policy?
[10] Towards a European policy framework for geographic information
[11] Page 11
[12] « because of the lack of a real problem owner. » in THE IMPORTANCE OF A STRATEGIC DIALOGUE FOR THE CREATION OF AN ESDI FRAMEWORK, 2006
[13] Les deux paragraphes qui suivent forment le récit que m’en fit l’agent, Hugo de Groof, en charge de la directive INSPIRE depuis son origine lors de deux entretiens, en décembre 2015 et septembre 2016.
[14] Améliorer les données géographiques de l’UE: accord en conciliation sur l’initiative INSPIRE
[15] 4ème paragraphe